Neutralité suisse : l’heure de la clarification

Par Gilles Brand - Rédacteur en chef LOGOS

La Suisse continue d’affirmer sa neutralité. Mais dans un monde de sanctions, d’alliances, de guerres hybrides et d’interdépendances économiques, sa mise en œuvre devient chaque année plus difficile à comprendre. Le vote du 27 septembre ne clôt donc rien. Il devrait au contraire ouvrir une nouvelle étape : celle d’une clarification profonde de la doctrine suisse par le Conseil fédéral.

Le vote sur l’initiative « Sauvegarder la neutralité suisse » ne portait pas sur l’existence même de la neutralité. L’enjeu était de savoir si sa pratique actuelle devait être remplacée par un cadre constitutionnel beaucoup plus strict. Le Conseil fédéral défendait au contraire le maintien d’une marge de manœuvre lui permettant d’adapter la politique extérieure et de sécurité aux circonstances internationales. Cette souplesse peut se comprendre. Mais elle crée désormais une obligation :

si la neutralité n’est pas enfermée dans une définition plus rigide, ceux qui la mettent en œuvre doivent être capables d’expliquer beaucoup plus clairement ce qu’elle signifie.

Une neutralité devenue difficile à lire

Autrefois, la neutralité semblait presque simple : ne pas participer à une guerre entre États, ne pas fournir de troupes aux belligérants, conserver une indépendance militaire. Le monde contemporain a bouleversé cette simplicité. Une guerre se mène désormais avec des armes, mais également avec des sanctions économiques, des avoirs gelés, des restrictions technologiques, du renseignement, des cybercapacités, des approvisionnements énergétiques et des alliances industrielles.

Dès lors, où passe la frontière ? À quel moment une sanction économique devient-elle une forme de participation politique à un conflit ? À quel niveau une coopération avec une alliance militaire demeure-t-elle compatible avec la neutralité ?

Jusqu’où peut aller une convergence diplomatique avec l’Union européenne sans produire l’image d’un alignement ?

Ces questions sont juridiquement complexes, mais elles sont surtout devenues politiquement essentielles.

Le Conseil fédéral considère que certaines sanctions peuvent être reprises sans violer le droit de la neutralité. C’est la position défendue par les autorités fédérales. Mais une difficulté demeure :

La neutralité ne possède pas seulement une dimension juridique. Elle possède aussi une dimension diplomatique et extérieure.

Nous pouvons nous considérer comme neutres. Encore faut-il que les autres nous perçoivent ainsi. Un médiateur n’est pas crédible uniquement parce qu’il se déclare impartial ; il doit être reconnu comme tel par ceux qu’il cherche à rapprocher.

C’est peut-être ici que la neutralité suisse rencontre aujourd’hui sa difficulté la plus profonde.

La guerre en Ukraine a rendu cette tension particulièrement visible. La Suisse a repris de nombreuses sanctions visant la Russie, tout en considérant cette politique comme compatible avec sa neutralité et avec la défense du droit international. Mais indépendamment de la qualification juridique demeure une question de perception : lorsque la Suisse adopte des mesures très proches de celles décidées par l’Union européenne, comment cette position est-elle interprétée par l’autre camp ?

Poser cette question ne signifie pas qu’il faudrait renoncer aux sanctions. Cela signifie qu’une politique de neutralité doit mesurer non seulement la légalité d’une décision, mais aussi ses conséquences sur la crédibilité diplomatique du pays.

Car une neutralité qui finirait par n’être reconnue que par celui qui la proclame perdrait nécessairement une partie de sa fonction.

La souplesse ne doit pas devenir le flou

Le Conseil fédéral souhaite conserver une importante marge de manœuvre. Cette approche possède une logique : une neutralité totalement figée pourrait empêcher la Suisse de répondre intelligemment à des crises très différentes les unes des autres. Mais la souplesse ne peut devenir synonyme d’imprévisibilité.

C’est pourquoi une question simple devrait désormais être posée : que signifie concrètement être neutre en 2026 ?

Quelles sont nos lignes rouges ? Quels types de sanctions considérons-nous comme compatibles avec la neutralité ? Jusqu’où peut aller une coopération avec l’OTAN ? Quelle participation à des dispositifs européens de sécurité reste acceptable ? Comment distinguons-nous coopération, solidarité politique et alignement ? À quel moment considérons-nous qu’une limite est franchie ?

Ces questions ne peuvent éternellement recevoir des réponses au cas par cas. Une doctrine constituée uniquement d’exceptions finit par devenir difficilement lisible. Or plus le monde devient complexe, plus une politique de neutralité devrait être compréhensible.

C’est ici que le Conseil fédéral est désormais attendu. La Suisse a besoin d’une clarification publique, structurée et compréhensible de sa neutralité. Non pas d’un slogan supplémentaire affirmant que « la Suisse est neutre », mais d’une véritable doctrine expliquant au citoyen comme à l’étranger ce que notre pays accepte, ce qu’il refuse, pourquoi il l’accepte ou le refuse, et jusqu’où il est prêt à aller.

Cette clarification devrait notamment distinguer trois dimensions trop souvent confondues : le droit de la neutralité, la politique de neutralité et la crédibilité internationale de la neutralité. Une décision peut parfaitement être juridiquement admissible tout en produisant des conséquences diplomatiques importantes. Cette distinction est devenue essentielle.

Le Conseil fédéral doit montrer la boussole

L’une des grandes forces historiques de la Suisse a été sa prévisibilité. On savait généralement ce qu’elle ferait et, peut-être plus encore, ce qu’elle ne ferait pas. Cette constance constituait une partie de son capital diplomatique. Aujourd’hui, dans un environnement international infiniment plus complexe, certaines décisions deviennent plus difficiles à interpréter. Cela ne signifie pas nécessairement que la neutralité a été abandonnée. Mais cela impose davantage d’explications.

Le Conseil fédéral ne devrait donc pas seulement justifier chaque décision après l’avoir prise. Il devrait exposer suffisamment clairement les principes permettant de comprendre les décisions futures.

Car expliquer après coup relève de la justification ; définir auparavant des principes relève d’une doctrine.

Clarifier ne signifie pourtant pas rigidifier. Entre une neutralité enfermée dans des règles impossibles à adapter et une politique changeant au gré des événements existe un espace essentiel : celui de la cohérence. Une politique étrangère doit conserver une capacité d’adaptation, mais cette adaptation doit pouvoir être expliquée et demeurer compatible avec des principes suffisamment stables pour être reconnus.

Cette clarification est d’ailleurs due non seulement à Moscou, Washington, Bruxelles ou Pékin, mais d’abord aux citoyens suisses. Ils doivent pouvoir comprendre pourquoi certaines sanctions sont adoptées, pourquoi certaines formes de coopération militaire sont acceptées, pourquoi certaines exportations sont interdites ou autorisées et selon quelle logique une décision est considérée comme compatible avec la neutralité.

Sinon, une distance risque progressivement de s’installer entre la neutralité telle que la population la comprend et la neutralité telle que les institutions la pratiquent.

Le Conseil fédéral conserve aujourd’hui une large marge d’interprétation. Il lui appartient donc de montrer la boussole. La question n’est plus seulement : « Sommes-nous encore neutres ? » Elle devrait devenir : « Selon quels principes précis entendons-nous le rester ? »

La Suisse gagnerait probablement à mener un véritable travail de clarification de sa neutralité contemporaine : juridique, diplomatique, militaire et politique.

Des lignes directrices compréhensibles, des limites identifiables, une doctrine suffisamment stable pour être crédible et suffisamment souple pour demeurer applicable.

La neutralité est une discipline

Peut-être avons-nous trop longtemps considéré la neutralité comme un héritage. Elle est plutôt une discipline. Être neutre ne consiste pas simplement à refuser d’entrer dans une guerre. Cela signifie préserver une indépendance de jugement lorsque le monde exige de chacun qu’il choisisse son camp.

Cette indépendance possède un prix.

Elle demande parfois de résister aux pressions, de supporter l’incompréhension et surtout de maintenir une grande cohérence. Car une neutralité qui fluctuerait continuellement au gré des circonstances finirait par devenir difficile à distinguer d’une politique étrangère ordinaire.

La Suisse n’a donc pas besoin de réciter son histoire. Elle doit expliquer son présent. Dans un monde polarisé et instable, un pays capable de conserver une véritable indépendance diplomatique pourrait être plus utile que jamais. Mais encore faut-il que cette indépendance demeure visible, compréhensible, prévisible et crédible.

Voilà pourquoi l’heure est venue d’une grande clarification de la neutralité suisse.

Non pour la rigidifier. Non pour l’enfermer dans le passé. Mais précisément pour lui permettre de rester applicable dans le monde qui vient.

Car la question essentielle n’est finalement pas de savoir si la Suisse continuera à employer le mot « neutralité ». Elle le fera. La véritable question est de savoir si nous sommes encore capables de dire clairement ce que ce mot nous oblige à faire et, peut-être plus important encore, ce qu’il nous oblige à ne pas faire.

C’est à cette clarification que le Conseil fédéral est désormais attendu.